Handbuch zum Asyl- und Wegweisungsverfahren

1Einleitung

Das Thema Asyl steht seit Jahren im Fokus politischer und gesellschaftlicher Diskussionen. Rund 80 Millionen Menschen befinden sich weltweit auf der Flucht,1 das sind doppelt so viele wie noch vor 20 Jahren. Lediglich ein Bruchteil davon sind Asylsuchende, schätzungsweise 3,5 Millionen Menschen. Die Zahl derer, die Europa erreichen, ist nochmals um einiges kleiner. Das Jahr 2015, welches aufgrund der verstärkten Fluchtbewegungen als historisches Jahr in die europäische Asylgeschichte einging, entfachte eine neue politische Debatte über den Umgang mit Geflüchteten. Verschiedene Nationalstaaten haben ihre Gesetzgebungen seither verschärft und auch auf europäischer Ebene wurden Gesetzesrevisionen angestrebt. Worte wie Solidarität blieben und bleiben weitestgehend Papiertiger, Einigkeit herrscht nur hinsichtlich dem verstärkten Grenzschutz und der effizienten Ausschaffung derer, denen kein Schutzstatus gewährt wurde.2 Die Festung Europa nimmt dafür in Kauf, dass Menschen an ihren Grenzen sterben, auf dem zentralen Mittelmeer, in der Ägäis und an den Landgrenzen. Ein Blick in die Vergangenheit zeigt, dass sich die Flüchtlingspolitik in den letzten hundert Jahren trotz einiger Verbesserungen hinsichtlich des Rechtsschutzes der betroffenen Personen im Kreis gedreht hat. Bereits der 1920 gegründete Völkerbund, dem auch die Schweiz angehörte, setzte in akuten Krisensituationen auf einberufene Konferenzen, bei denen es darum ging, Lösungen für bestimmte Flüchtlingsgruppen auszuhandeln. Das System basierte auf der freiwilligen Übernahme von Verantwortung für Flüchtlinge.3 Unweigerlich wird man an die hundert Jahre später stattfindenden Szenarien der sog. Koalition der Willigen erinnert, die sich bereit erklären, einen Teil der aus Seenot geretteten Menschen aus Italien, Malta oder der unbegleiteten minderjährigen Kinder von den griechischen Inseln aufzunehmen. Um die Dynamiken sowie die Entstehung der heutigen Gesetzgebung zu verstehen, lohnt sich ein Blick in die Vergangenheit.

2Während dem Zweiten Weltkrieg

Die Flüchtlingspolitik der Schweiz im Zweiten Weltkrieg wird oft wegen ihrer von Abwehr geprägten Haltung kritisiert. Die Zurückweisung von Schutzsuchenden an der Grenze sowie die eingeschränkte Rechtsstellung der meist nur vorübergehend aufgenommenen Flüchtlinge stellen ein dunkles Kapitel in der Schweizer Geschichte dar.

Um diejenigen, die es dennoch in die Schweiz geschafft haben, kümmerten sich private Hilfswerke – getragen von Freiwilligen und finanziert durch Spenden. Die Hilfswerke vermittelten Unterkünfte, verteilten Kleidung und halfen bei der Weiterreise, sie stiessen jedoch bald an ihre Grenzen. Mit gebündelten Kräften wollten sie die knappen Ressourcen gemeinsam nutzen. Dazu gründeten 13 Hilfswerke am 17. Juni 1936 die Zentralstelle für Flüchtlingshilfe – die heutige Schweizerische Flüchtlingshilfe (SFH). Die Dachorganisation sollte die Arbeit der Hilfswerke koordinieren, den Kontakt zu internationalen Organisationen sichern und die Interessen der Flüchtlinge gegenüber den Behörden vertreten. Die Hilfswerke waren in den verschiedensten politischen, sozialen und religiösen Milieus verankert, Grundsatzdebatten um die Inhalte, Methoden und Ziele der Interessenvertretung für Flüchtlinge waren denn auch von Beginn an eine Konstante der SFH. Der Spagat zwischen Kooperation und Konfrontation mit den Behörden prägt die Arbeit der Dachorganisation bis heute.4

3Nach dem Zweiten Weltkrieg

Die aktuelle Gesetzgebung findet ihren Ursprung in der Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg. Vor dem Hintergrund der Kritik an der Flüchtlingspolitik während dem Krieg und dem dadurch herrschenden Druck trat die Schweiz im Jahr 1955 diskussionslos der Flüchtlingskonvention der Vereinten Nationen von 1951 («Genfer Flüchtlingskonvention», FK5) bei. Im Jahr 1957 erklärte der Bundesrat die Asylgewährung zur staatspolitischen Maxime: «Das schweizerische «Asylrecht» ist nicht bloss Tradition, sondern staatspolitische Maxime; es ist Ausdruck der schweizerischen Auffassung von Freiheit und Unabhängigkeit. […] Aus der Entwicklung des Flüchtlingswesens während des Zweiten Weltkrieges ergibt sich der Schluss, dass die Schweiz ausländische Flüchtlinge, d. h. Menschen, die wegen ernsthafter Gefahr für Leib und Leben in unserem Lande Zuflucht suchen möchten, so lange aufnehmen sollte, als ihr das möglich ist und dass die Behörden grundsätzlich auch keine zahlenmässige Beschränkung festlegen sollten. […] Im Hinblick auf die Pflicht, eine der schweizerischen Tradition entsprechende Asylpraxis einzuhalten, ist eine freie, weitherzige Aufnahme von Flüchtlingen in Aussicht zu nehmen.»6 Damit galt die Aufnahme von verfolgten Menschen als zentrale Aufgabe des Gemeinwesens und als Richtschnur für staatliches Handeln und den Gesetzgeber.

Bis Anfang der Achtzigerjahre stand in der schweizerischen Asylpolitik die Aufnahme verfolgter Flüchtlingsgruppen im Gefolge von politischen Unruhen, Kriegen und Bürgerkriegen im Vordergrund, so aus Ungarn (1956), Tibet (1962), Tschechoslowakei (1968), Chile (1973), Indochina (1975) und Polen (1982). Flüchtlinge wurden kollektiv aufgenommen, ohne dass eine mit dem heutigen Asylverfahren vergleichbare Prüfung des Einzelfalls vorgenommen worden wäre. Es wurde i. d. R. aufgenommen, wer den Nachweis erbringen konnte, zur Gruppe zu gehören, welche vom Bundesrat zur Aufnahme bestimmt worden war. Parallel dazu wurde die Einwanderung von Gastarbeitenden seit Ende der 1960er-Jahre äusserst kontrovers diskutiert. Der Diskurs war in dieser Zeit von der im Jahr 1970 mit 54% abgelehnten «Schwarzenbach-Initiative» mitgeprägt.7 Damals basierte die Aufnahme von Flüchtlingen auf einzelnen Normen des allgemeinen Ausländerrechts (Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer – ANAG8, welches ursprünglich 1934 in Kraft trat und kein Asylgesetz im eigentlichen Sinn darstellte, sowie dessen Verordnungen) und auf Kreisschreiben.

4Die Hilfswerksvertretung

Ein Durchbruch zur Stärkung der Rechte von Asylsuchenden gelang 1968, als der Bundesrat das Modell der sog. Hilfswerksvertretung (HWV) genehmigte, welche als teilnehmende Beobachtende bei den Anhörungen zugelassen wurden. Dabei handelt es sich um eine spezifische Form des Verfahrensschutzes, welche fortan über fünfzig Jahre einen charakteristischen Zug des Schweizer Asylverfahrens darstellte und als Wegbereiter des heutigen Systems gesehen werden darf.9

5Das erste Asylgesetz und die Verschärfungen

Das erste Asylgesetz erliess der Gesetzgeber erst im Jahr 1979, es trat am 1. Januar 1981 in Kraft.10 Das liberale Gesetz war Ausdruck des Zeitgeistes und kodifizierte die bis dahin grosszügige Asylpraxis auf der Basis der FK sowie der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK11). Doch in den folgenden Jahren änderte sich der öffentliche Diskurs um das Thema Migration. Grund dafür war einerseits die Veränderung der Herkunft der Asylsuchenden, es kamen vermehrt Schutzsuchende aus der Türkei, aus Sri Lanka und aus afrikanischen Staaten in die Schweiz. Andererseits stieg die Anzahl der Asylgesuche rapide an und erreichte in den 1990er Jahren während der Balkankriege einen historischen Höchststand, der bis heute unerreicht ist.

Anzahl Asylgesuche in der Schweiz 1980-2020

Seit seiner Entstehung unterlag das Asylrecht zahlreichen Revisionen und Verschärfungen. Diese widerspiegeln die starke Politisierung des Asylthemas. 1998 kam es zur Totalrevision des Asylgesetzes, in den darauffolgenden Jahren zu weiteren Teilrevisionen. Zahlreiche Verschärfungen waren das Resultat von parlamentarischen Vorstössen und Volksinitiativen, die auf eine Begrenzung der Zuwanderung abzielten. So etwa die Ausschaffungsinitiative (2010 angenommen von Volk und Ständen) und die Masseneinwanderungsinitiative (2014 angenommen von Volk und Ständen).

Zudem erfolgten schrittweise verschiedene Einschränkungen von Rechten von...